MODELO DE FEDERAÇÃO EM DEBATE Nas discussões sobre mudanças no pacto federativo, as prefeituras brasileiras dispõem de mais espaços de articulação política que os governos estaduais e promovem anualmente encontros para pressionar a União, em Brasília FOTO: FOLHAPRESS O que os superpotentes Estados Unidos, a transcontinental Rússia, o minúsculo arquipélago de São Cristóvão e Névis, a caótica Somália, os luxuosos Emirados Árabes e o conturbado Brasil atual têm em comum? Todas essas nações partilham de um modelo federativo de Estado, ou seja, são compostas por entidades territoriais dotadas de maior ou menor autonomia e governos próprios. Em muitos casos, como no brasileiro, esses estados reunidos em uma federação, são divididos ainda em unidades autônomas menores, no nosso caso, os municípios. Mas acabam aí as semelhanças entre as diversas federações, que possuem modelos diferentes de pacto federativo, com gradações que vão desde a quase total descentralização, até uma concentração de poder no governo federal, que beira o verificado em regimes autoritários. Mesmo dentro de uma determinada federação, as desigualdades e divergências entre suas unidades federativas na definição de políticas fiscais, por exemplo, pode levar a alterações na configuração do pacto firmado entre elas. No Brasil, sistemas federativos diferentes têm vigorado pelo menos desde a Constituição de 1891, sendo o mais recente modelo o adotado pela Constituição de 1988. Contudo, passados quase 27 anos da promulgação da atual Carta Magna Brasileira, não só governadores e prefeitos, mas também parlamentares e entidades representativas debatem mudanças na forma de repartição de obrigações e tributos entre União, Estados e Municípios. O ponto mais evidente de contestação, embora não o único, é a divisão da arrecadação nacional entre essas três esferas. No modelo atual, a União fica com cerca de 60% desse total, os estados com quase 26% e os municípios com perto de 14%. Por trás dessa divisão, além de diretrizes tributárias traçadas em 1988, novas contribuições fiscais criadas pelas gestões de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011 até hoje) teriam conduzido a essa concentração de recursos. Para o doutor em Direito Público e professor da Escola do Legislativo, da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (AL-MG), Wladimir Rodrigues Dias, "o grande problema é que, com uma carga tributária elevada como a nossa - e injusta, porque fortemente ancorada em impostos sobre a produção e circulação -, qualquer equação redistributiva no plano federativo que se pretenda montar implicará perda para alguém". Nesse sentido, o jurista exemplifica que "Estados e Municípios acreditam que a União pode abrir mão de parte dos recursos que hoje recebe. A União, por seu turno, afirma que, neste momento, não pode abrir mão de receita e adiciona à questão da redivisão do bolo a necessidade de redivisão de tarefas (ver infográfico abaixo)". História recente explica As cobranças e desconfianças mútuas entre os entes federativos foram sendo acumuladas, ao longo das últimas três décadas. Como explica Dias, "houve, por exemplo, em um primeiro momento, grande deslocamento de recursos da União para Estados e Municípios. E, na prática, não houve, por parte desses entes subnacionais, a necessária contrapartida, pelo contrário". Ele acrescenta que "com isso, houve um forte movimento de recentralização no Governo FHC, o qual foi mantido nos governos do PT. Hoje, temos uma repartição de receitas mais favorável ao governo central". Conforme o cientista político Ricardo Ismael, que é também professor da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), o ente mais prejudicado com as mudanças na distribuição do 'bolo' tributário das últimas décadas foram os Estados, que se viram envolvidos nos últimos anos em outras polêmicas e disputas entre si. Para ele, outra questão é a divisão dos royalties do petróleo que opõe estados produtores e não produtores, questão que agora está sendo analisada pelo Supremo Tribunal Federal (STF). "Outro problema é questão dos incentivos fiscais. São Paulo e Rio de Janeiro acham que há uma guerra fiscal e que ela é danosa. Os demais estados defendem esses incentivos fiscais", cita Ismael. Esgotamento e reformas Ismael pontua serem esses conflitos evidências de que "há sinais de um esgotamento do pacto federativo, tal como ele foi estabelecido em 1988". Seguindo esse raciocínio, o presidente da Associação dos Municípios do Estado do Ceará (Aprece), Expedito José do Nascimento, cita as contestações ao pacto federativo mais específicas dos municípios. De acordo com ele, que é prefeito de Piquet Carneiro (CE), município situado a 332 km de Fortaleza, "a questão problemática do pacto federativo atual é que os municípios recebem todo tipo de obrigação. Tudo é para o município gerir, mas os recursos são escassos. Colocam muitas obrigações para o município, mas esquecem de dividir os recursos com equilíbrio". O gestor municipal disse acreditar que "uma reformulação no pacto federativo ajustaria essas distorções. Com a reformulação, a questão da divisão de recursos melhoraria e com isso poderíamos investir mais em agricultura, educação e saúde, por exemplo". Ele enfatiza que "o novo pacto federativo tem que ser trabalhado para que haja uma correção nesse desequilíbrio, uma vez que tudo se municipalizou, menos a divisão de recursos". Ismael, por sua vez, pondera que "do ponto de vista dos municípios, não houve uma perda tão acentuada de receita, já que muitos dos programas criados pelo governo beneficiam diretamente os municípios. Muitos convênios são firmados pela União diretamente com eles". Prefeituras têm mais espaços de articulação Para além de eventuais definições constitucionais, talvez o menor porcentual de perdas tributárias dos Municípios em relação aos Estados decorra do fato de que as prefeituras brasileiras disponham de dois grandes espaços de articulação política ao passo que os governos estaduais não dispõem de nenhuma, embora participem de fóruns. Em nível nacional, as mais representativas entidades municipalistas são a Confederação Nacional de Municípios (CNM), criada em 1980, e a Frente Nacional de Prefeitos (FNP), nascida em 1989. A primeira reúne uma grande diversidade de municípios, notadamente os de menor porte, enquanto a segunda agrega prefeitos de capitais e municípios de grande e médio porte. Em nível estadual, a principal entidade que articula demandas de gestores municipais é a Associação dos Municípios do Estado do Ceará (Aprece), estabelecida em 1968. Nos próximos dias, a associação deve promover, a propósito, seis encontros preparatórios para a XVIII Marcha dos Prefeitos à Brasília, evento organizado anualmente pela CNM e que este ano ocorrerá entre os dias 25 e 28 de maio. Um dos principais temas que os prefeitos cearenses debaterão na chamada Jornada Municipalista é exatamente a reforma do pacto federativo. A pauta também deve ser uma das mais discutidas no encontro nacional. Além disso, de acordo com o presidente da Aprece, Expedito José do Nascimento, "nessa jornada vamos discutir projetos de educação, a questão do piso salarial nacional do magistério e as reformas política e tributária". Governadores sofrem mais dificuldade de se organizar Se os municípios brasileiros dispõem de diversas entidades para representá-los nas discussões sobre eventuais reformas do pacto federativo, os governadores estaduais não contam com esse mesmo tipo de organização política. De acordo com o jurista mineiro Wladimir Rodrigues Dias, "as articulações entre governadores acontecem frequentemente, mas não há organicidade e continuidade. Ocorre muito mais em torno de pautas e momentos específicos. Há, todavia, alguns fóruns, como os dos secretários de saúde (CONASS e CONASEMS), por exemplo, que funcionam bem e há muito tempo". Disputas mais evidenciadas Ele disse acreditar que isso ocorre "em vista das diferenças político-partidárias entre os vários governadores e suas disputas". Essas disputas mais evidenciadas que aquelas observadas em relação aos municípios, na visão de Dias, torna "mais difícil a construção de uma entidade que os agregue e que possa falar em nome de todos os Estados-membros. Acredito que devem se consolidar, nesse plano, os arranjos pontuais e os setoriais". Adriano Queiroz Repórter